jueves, 16 de febrero de 2012

Editorial: Tres actores, un pato de boda.

El objetivo de esta nota editorial no es la crítica, sino presentar al debate de todos los que estamos, de una forma u otra, vinculados a la actividad aérea, sean funcionarios, pilotos, controladores, despachantes, TCP, facilitadores, mecánicos, abogados, etc. una problemática sistémica que aqueja a una de las figuras principales dentro de la vida y organización aeroportuaria, al que el articulo 88 de nuestro Código Aeronáutico le da un rol preponderante por sobre todas las demás figuras en un aeropuerto el "Jefe de Aeródromo"

No es desconocido para nadie que si tomamos, por ejemplo, un período de 6 años hasta el día de hoy (2006-2012) para acotarlo y no hacerlo extenso, sobre la legislación que se ha sancionado encontramos un desorden bastante importante en cuanto a superposición de funciones, contradicciones, duplicidades, y varias cosas más.

No cuestiono si esta bien o mal la actual estructura de la organización, opinión formada obviamente tengo pero no viene al caso en este tema, sino que para la modificación de la estructura organizacional se debería haber legislado correctamente. ¿A que me refiero con legislar correctamente? Que si voy a realizar un cambio importante como los que se han dado se debería haber realizado un estudio previo de la legislación existente antes de crear nuevas normas; para que la nuevas normas a dictar no se superpongan con otras ya existente, para ser reiterativo con el concepto.

Hay cargos en la actualidad que tienen responsabilidades por la legislación cuya promulgación data de muchos años antes de la reforma, que luego de ella fue modificada sustancialmente la función e incumbencia que esos cargos tenían pero no se les quitó responsabilidad legal, sino que las mantienen  por cuestiones que hoy en la practica no tiene posibilidades de gerenciar.

“La espada de Damocles” por Antonie Dubost
Al caso específico que me quiero referir es la figura legal de Jefe de Aeródromo como anticipé en la introducción a esta nota. Para ello realizo un pequeño detalle de algunas leyes y drecretos vigentes que eliminan funciones que antiguamente detentaba el Jefe de Aeródromo pero que por legislación anterior, no derogada al día de hoy, siguen siendo de incumbencia directa de él; con la responsabilidad legal que la situación adquiere y  no debería tener que responder por áreas que no están más bajo su órbita.
Obviamente me saltearé algunos decretos o leyes pero creo que lo que a continuación describo sirve como ejemplo de la situación que hoy vive un Jefe de Aeródromo comparáble a la que vivió el amigo Damócles. Dionisio II Tirano de Siracusa, propuso a Damócles que ocupe su lugar por un día, algo así como sorpresa y media de la época. Celebró, entoces, un opíparo banquete donde Damócles gozó siendo servido como un rey. Sólo al final de la comida se percató de llevar su vista hacia arriba y vio la afilada espada que colgaba atada por un único pelo de crin de caballo que apuntaba directamente a su cabeza. De inmediato, obviamente, se le quitaron todas las ganas de comer los apetitosos manjares y disfrutar de las bellas muchachas y muchachos. Pidió al tirano, sin demora, abandonar su puesto, diciendo que ya no quería seguir siendo tan afortunado. La espada de Damócles es una frase acuñada en alusión a este cuento para ejemplificar el peligro que se instala en aquellos que ostentan un gran poder, pues no sólo pueden perderlo de golpe, sino todo lo demás, incluida la vida. Así veo la situación hoy día de esta figura legal.

Ley 17285/67 Buenos Aires, 17 de mayo de 1967 - Vigente al día de hoy.

Código Aeronáutico

ARTICULO 1° – "Este código rige la aeronáutica civil en el territorio de la República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y el espacio aéreo que los cubre".

"A los efectos de este código, aeronáutica civil es el conjunto de actividades vinculadas con el empleo de aeronaves privadas y públicas, excluidas las militares (...)".


ARTICULO 88 "En todo aeródromo público habrá un jefe que será la autoridad superior del mismo en lo que respecta a su dirección, coordinación y régimen interno, quien será designado por la autoridad aeronáutica".

Está muy claro, el legislador dejo bien establecida la función del Jefe de Aeródromo. Dirige, coordina y establece el régimen interno. Ahora bien, estas funciones se han desvirtuado sin modificarse este artículo del conjunto de normas y principios de derecho público y privado que es el Código Aeronáutico Argentino.

Pero el legislador fue más allá y en el art 89 dice: "La autoridad aeronáutica reglamentará las facultades y obligaciones del jefe y demás personal aeronáutico que se desempeñe en los aeródromos públicos"

Este último párrafo todavía esta en deuda, la reglamentación de las obligaciones del personal aeronáutico que se desempeñe en los aeródromos públicos después del decreto 1840/2011.

Hay un "deber Ser" y el "Ser" decía una profesora mía de legislación aeronáutica. El primero es la situación ideal, lo que debe ser y el segundo la realidad. Cuanto más cerca estemos del "deber Ser" mayor respeto a la ley tendremos y mejor será nuestro desempeño en la profesión que tengamos. Cuanto más apegados a la norma, y dentro del ámbito aeronáutico adquiere vital importancia, mejor será la actividad que desarrollemos en todo sentido.

Si utilizara como ejemplo los participantes en una obra de teatro podría decir que:

Ya tenemos el primer actor de la obra: el Jefe de Aeródromo.

El 31 de Mayo de 2006 se sanciona la ley 26102 LEY DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA que en su texto incluye la creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA)

Dicha ley en su artículo 17 dice lo siguiente: "La Policía de Seguridad Aeroportuaria será la autoridad de aplicación del Convenio de Chicago (Ley 13.891), de las normas y métodos recomendados por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) en todo lo atinente a la seguridad y protección de la aviación civil internacional contra los actos de interferencia ilícita y de los tratados suscriptos por la Nación en la materia:
1. El Convenio sobre Infracciones y ciertos otros Actos Cometidos a Bordo de las Aeronaves o Convenio de Tokio de 1963 (Ley 18.730).
2. El Convenio para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves o Convenio de La Haya de 1970 (Ley 19.793).
3. El Convenio para la Represión de Actos Ilegítimos contra la Seguridad de la Aviación civil o Convenio de Montreal de 1971 (Ley 20.411).
Asimismo, la Policía de Seguridad Aeroportuaria será autoridad de aplicación en todo lo referente al transporte de mercancías peligrosas por vía aérea, esta última exclusivamente en el ámbito aeroportuario."

El Jefe de Aeropuerto deja de ser la autoridad superior y pierde un Anexo, según esta ley, el 17 Seguridad, cuya autoridad entonces queda en manos de la PSA

En su artículo 14 de la ley 26102  establece: "El cumplimiento de los compromisos previstos en los convenios internacionales en materia de seguridad de la aviación civil y de seguridad aeroportuaria." Es claramente la PSA autoridad de aplicación del Anexo 17.
Archipiélago Galápagos


Bien, ya el Jefe de Aeródromo no tiene incumbencia en el Anexo 17, es decir su autoridad superior quedó mutilada, existe en la realidad (el Ser) otra autoridad también superior en un aeródromo que es la PSA. Un Jefe de aeródromo no dirige ni establece el régimen interno de la PSA, eso es razonable ya que es una fuerza de seguridad, pero sí podría coordinar dentro la estructura aeroportuaria a la PSA y no lo hace, no porque no quiera hacerlo sino porque no lo dejan hacerlo. En lo fáctico no ejerce ningún control sobre ella ya que actúa en forma autónoma. ¿Un Jefe de Aeropuerto en la actualidad tiene algún tipo de injerencia en la PSA? ¿Acepta la PSA una indicación del Jefe de Aeropuerto? Ninguna. Una de las características de las organizaciones en nuestro país es que tienen la forma de un archipiélago inconexo, lleno de islas que son países autónomos que no mantienen relaciones exteriores con las demás islas, pocas veces coordinan algo entre si. Esa es mi visión de muchas estructuras.
Tenemos ya dos participantes de la obra que tienen entre sí una difícil convivencia en la mayoría de los aeropuertos que están dentro del Sistema Nacional de Aeropuertos, historias hay miles, es un matrimonio en crisis.

Segundo actor: Policía de Seguridad Aeroportuaria

Luego en el año 2011 entra en escena el Decreto 1840 por el cual se transfiere a la Dirección General de Tránsito Aéreo en el ámbito de la Fuerza Aérea Argentina las funciones de control operativo de la prestación de los servicios de navegación aérea y de coordinación y supervisión del accionar del control aéreo planteándose, entre otras, una gran contradicción legal.

Con el decreto 1840 entra en juego otra ficha más en este rompecabezas que es el aeropuerto: la Fuerza Aérea Argentina.

El decreto establece su función, no reglamentada aún, en el Art 1: "Transfiéranse las funciones de control operativo de la prestación de los servicios de navegación aérea y de coordinación y supervisión del accionar del control aéreo a cargo de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (ANAC) organismo descentralizado, actuante en la órbita de la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE PLANTIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN  PUBLICA Y SERVICIOS, al ámbito de la FUERZA AEREA ARGENTINA. La ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (ANAC) continuará ejerciendo la regulación, supervisión y fiscalización de las tareas transferidas conforme las recomendaciones citadas de la ORGANIZACION DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL (OACI)."

En su Art 3 dice: "Transfiéranse a la DIRECCIÓN GENERAL DE CONTROL DE TRANSITO AÉREO en el ámbito de la FUERZA AÉREA ARGENTINA, dependiente del MINISTERIO DE DEFENSA, los Centros de Control de Áreas, las Torres de Tránsito Aéreo y los servicios asociados al control de tránsito aéreo, dependientes en la actualidad de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL, con sus respectivas competencias, cargos y créditos presupuestarios, así como los bienes patrimoniales afectados a su uso."

Ahora bien, el decreto especifica: de coordinación y supervisión del accionar del control aéreo.

El Código Aeronáutico se lo otorga al Jefe de Aeródromo; Art 88: dirección, coordinación y régimen interno

Pero el Jefe de Aeropuerto no puede dirigir ni coordinar ni establecer un régimen interno de los Servicios de Navegación Aérea, porque los establece la Fuerza Aérea. Antes un Jefe de Aeródromo, solicitaba personal operativo para cualquier dependencia ATS, intervenía en sanciones, tenía la posibilidad de gerenciar en forma directa sobre esas dependencias. Hoy no la tiene, pero sigue siendo la autoridad superior en un aeropuerto.

Por lo tanto, hasta aquí no es autoridad superior que coordine ni dirija la Policía que está en su aeródromo ni los servicios de navegación aérea.

Tercer actor de la obra: Fuerza Aérea Argentina.

Ahora hay tres autoridades, Jefe de Aeródromo (Ley 17285), PSA (Ley 26102) y Fuerza Aérea (Decreto 1840/2011).

Entonces en esta obra de teatro que era unipersonal pasó a ser actuada por tres actores principales, en esta trilogía de Esquilo no hay actores de reparto.

Pero la ley 17285, Art 88 sigue vigente y ante un hecho que requiera una intervención de la justicia dentro de un área que en la práctica no esté bajo la dirección y coordinación del Jefe de Aeródromo pero que sigue siendo el responsable de lo que acontezca "en los papeles" diría un amigo. (el deber ser).

Para aclarar más el tema me plagio a mi mismo. Las charlas de quincho publicadas en otra editorial, esta sería la nueva versión "Charla de Tribunales"

Situación: Un accidente aéreo en que el responsable sea un controlador aéreo (es solo un ejemplo para la obra, no se enojen. Los controladores aéreos son perfectos y nunca cometen errores por eso mismo será más divertida la obra, es pura fantasía y no tiene correlato con la realidad)

Participantes:
  • Juez 
  • Secretario del Juez 
  • Jefe de Aeródromo (YD)
Lugar: Despacho de un tribunal en algún lugar del territorio nacional.

Escena:
El Juez sentado en un sillón mullido  frente a un escritorio de roble grande y brilloso, El YD sentado en una silla de madera, con el nudo de la corbata desaliñado, despeinado, con ojeras y la mirada perdida frente a ese dichoso escritorio de roble.
El secretario a la derecha del Juez sentado en una silla mullida, de menor tamaño que la del Juez. Delante de una máquina de escribir Rémington de color negro sobre una mesa de madera con ruedas.

Juez: ¿Quien es el que controla y supervisa la actividad de este controlador?
YD: La Fuerza Aérea.
Secretario: Luego de hacer sonar sus dedos, toma nota apresuradamente en su Rémington negra.

Juez: ¿Quien es la autoridad superior en el aeropuerto que está sobre la FFAA?
YD: silencio
Secretario: Mira al jefe de aeródromo y al Juez moviendo los ojos como en un partido de tenis y teclea cri, cri, cri sobre el papel con membrete del Poder Judicial de la Nación.

Juez: ¿no hay nadie? ¿Quién es la autoridad superior?
YD: En realidad hay tres autoridades.
Secretario: Teclea nuevamente y luego acaricia con afecto el carro de su Rémington negra.

Juez: Mire, en el catecismo me enseñaron que las tres autoridades que conforman una sola persona es la Santísima Trinidad:  Padre, Hijo y el Espíritu Santo. Son tres pero forman uno solo, fuera de esto que obviamente no su caso; en un aeropuerto uno de los tres debe tener la responsabilidad superior.
YD: en los papeles si, en la realidad los tres: Yo, PSA y Fuerza Aérea.
Secretario: Subiendo la vista sobre sus anteojos mirando al YD sigue escribiendo en su Rémington negra.

- El Juez se levanta de su sillón y se dirige a la biblioteca que esta en la pared de la izquierda de su despacho. Busca por unos segundos,  (al Jefe de aeródromo le parecen horas). Estira su brazo derecho y toma un libro que en su tapa se puede leer "Código Aeronáutico de la Nación Argentina" Se acomoda la manga del saco y regresa a su sillón de cuero.

Juez: Pero el Código Aeronáutico, según leo, en su artículo 88 dice: En todo aeródromo público habrá un jefe que será la autoridad superior del mismo en lo que respecta a su dirección, coordinación y régimen interno, quien será designado por la autoridad aeronáutica, a mi legal entender esa figura coordinara y dirigirá a todas las dependencias que tienen su actividad en el aeropuerto y esa persona, estimado, es usted.

YD: Si pero no tengo a mi cargo, en la práctica, la responsabilidad última sobre los controladores. El que presta el servicio es la Fuerza Aérea.
Secretario: escribe mirando fijamente el papel que se llena de palabras y sonríe levemente ante lo que dice el YD y su sonrisa se refleja en el brillo de su Rémington negra.

Juez: ¿A usted lo nombró la autoridad aeronáutica?
YD: Si la Administración Nacional de Aviación Civil, que es la autoridad aeronáutica desde 2007

Juez: Bien, si esta nombrado por la autoridad aeronáutica y la ley así lo establece, por lo tanto usted es responsable. Acá dice que usted está por sobre todos y debería supervisar todas las actividades que se desarrollan en su aeropuerto.
YD: Soy responsable de algo que no dirijo no coordino y no establezco su régimen interno.
- Se suena la nariz con un pañuelo arrugado que saca del bolsillo trasero de su pantalón.

Secretario: Para de escribir y mira fijamente al YD, una lágrima asoma en su ojo derecho. Siente que será testigo de un final dramático.

Juez: ¿Usted dejo por escrito esta circunstancia? Ante la ley vigente, derecho positivo, usted es el responsable en el aeródromo, por lo tanto usted asumirá la responsabilidad última del hecho, por no haber ejercido su función correctamente cuando la ley vigente así lo establecía. Será Justicia.
YD: ¿Puedo hacer una llamada?

Juez: Si, como no.
Secretario: Le acerca el teléfono al YD

El jefe de aeródromo toma el teléfono en sus manos. Apresurado y transpirado, la úlcera no lo deja pensar claramente. Disca un número esperando desesperadamente encontrar a alguien, una última llamada que lo conecta con la libertad y los afectos. Llama a una mensajería para que vayan a comprar varios cartones de cigarrillos porque le espera una larga estadía en un espacio muy pequeño.

En estas situaciones generalemente una persona se queda muy sola. En una radio que suena lejana se alcanza a escuchar la voz del Polaco:

"Estás desorientado y no sabés qué trole hay que tomar para seguir. 
Y en este desencuentro con la fe querés cruzar el mar y no podés
 ¡Qué desencuentro! ¡Si hasta Dios está lejano!
Llorás por dentro,todo es cuento, todo es vil.

En el corso a contramano un grupí trampeó a Jesús...
No te fíes ni de tu hermano, se te cuelgan de la cruz...

Amargo desencuentro porque ves que es al revés......


Fin de la historia

Tenía otro profesor que decía que el Jefe de Aeródromo todos los días compraba "acciones" para ir preso, porque tiene la responsabilidad de todo lo que acontece en su aeropuerto y el trataría de explicarnos como hacer para comprar la menor cantidad de acciones posible. En este caso compra acciones de responsabilidades que en lo real no las tiene pero para la ley si.

Si establecemos una pirámide de Kelsen sobre legislación aeronáutica nos quedaría así


El Código Aeronáutico esta en la cúspide de la pirámide por encima de un Decreto, por lo tanto hasta que no se modifique la ley 17285 y derogue o modifique el Art 88; el Jefe de Aeródromo es la autoridad superior en un aeródromo y tiene, hoy,  funciones que no puede ejercer. El deber ser, esta muy lejos del ser.

Se tiene que establecer legislando, es la única forma, cuales son las incumbencias de cada uno de los actores. Si el Jefe de Aeródromo quedará para tener a su cargo el SSEI, el cobro de Tasas Aeroportuarias y Meteorología deberá estar escrito en algún lado. Si va a quedar como una figura que realiza tareas de relaciones públicas, debe quedar establecido en una ley que modifique la 17285. Si la idea es que desaparezca la figura de Jefe de Aeródromo, también se debe modificar la ley 17285. Así como están las cosas hoy, por lo que establece la ley suprema de la aviación civil sigue teniendo la responsabilidad legal de lo que pase en su aeródromo/aeropuerto. Cualquier buen abogado recomendaría a un Jefe de Aeródromo la renuncia al cargo en forma urgente y el exilio en un país que no tenga acuerdo de extradición.

Dejo de lado los concesionarios de los aeropuertos porque desarrolla su actividad en la parte pública y a la recientemente creada “Dirección Nacional de Inspección de Navegación Aérea” (DNINA) por que todavía no están determinadas sus áreas de incumbencia y los lineamientos de su campo de acción (Inspección y Auditorías de los Servicios ATS). Pero serán, según su nombre descubre,  los que estén a cargo de las inspecciones y auditorías sobre los servicios ATS. Por lo tanto se convertiría en un cuarto actor de la obra.

Las autoridades superiores, entonces, serán cuatro en un futuro cercano, cuando esté la DNINA en función plena. Jefe de Aeródromo, PSA, FFAA y DNINA.

Mientras tanto el Jefe de aeródromo es lo que he intitulado "el pato de la boda."

Roberto Julio Gómez

4 comentarios:

  1. REALMENTE EXCELENTE NOTA QUE REFLEJA PERFECTAMENTE LA DEGRADACION DE LAS POTESTADES QUE LA LEY LE OTORGA A UN YD REALMENTE DESPUES DE HABER SIDO YD DURANTE 8 AÑOS NO ME GUSTARIA DE NINGUNA MANERA VIVIR UNA SITUACION LIMITE COMO ESTA
    TE IMAGINAS LA ORGANIZACION Y APLICACION REAL DE UN PEA LOS DESAJUSTES QUE PUEDEN LLEGAR A HABER ??

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  2. Guillermo Oscar Pérez16 de febrero de 2012, 19:20

    Roberto
    Te felicito efusivamente.
    Espectacular editorial.
    Ya se lo retransmití a un YD amigo, para que lo re-envíe a todos los YD que conozca.

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  3. Excelente la nota, creo que todos los YD debieran tomarlo y clarificar la situación a través de la Justicia, o de lo contrario renunciar ya a sus cargos, porque esto no le sirve a la Aviación Civil Nacional planteada de esta forma. Queridos YD su salud y bienestar están en riesgo no asuman semejante responsabilidad sin estar respaldados por la Justicia, y para aquellos que les gusta el cargo y tener poder, por favor piensen un poco en la situación…

    Raúl Milesi

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  4. Felicitaciones por el artículo. – La duda que me surge es: ¿Por qué algunos Jefes de Aeropuerto (YD) no son conscientes de esto? … codicia?, poder?, “letra ANAC”?. Situaciones incomprensibles como figurar como Jefe de Aeropuerto “a cargo” (caso del Aeropuerto Internacional Ezeiza) – Las miserias humanas han aterrizado en nuestros aeropuertos y lamentablemente el perjuicio mayor recae en nuestra querida aviación civil. – Gracias por permitir reflexionar. Alejandro

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